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加强城市民族工作法治化建设

发布时间:2015-06-18

□ 彭谦 李晓婉
 
党的十八大以来,在“四个全面”的总战略布局中,全面深化改革和全面推进依法治国被视为“鸟之双翼”、“车之双轮”。党的十八届四中全会提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的方略,标志着我国走向了法治建设的新时代。在此背景下,依法治理民族事务,成为法治国家解决国内民族问题的最佳路径选择,而少数民族和民族地区的发展更加离不开法治。其中,最为重要的就是坚持依法治国的同时,推进民族区域自治法治化和加强城市民族工作法治化建设。

  城市民族工作是民族工作的重点。随着改革开放和经济快速发展,我国的城镇化进程不断加快。中西部地区的少数民族也逐渐从原来的聚居区和散居区不断地向全国各地区扩散,使其分布越来越广,各城市的民族成分也更加多样化。根据全国第六次人口普查资料显示,北京、上海、武汉等地的少数民族人口都有明显的增长。以劳动力密集的东莞为例,第五次人口普查时,该市已有18万外来少数民族人口,而到了第六次人口普查时,就包含了52个少数民族成分,人口多达25万。

  一、依法治国背景下开展城市民族工作的意义

  (一)城市民族工作法治化发展现状

  民族工作法治化就是以《宪法》和《民族区域自治法》为基础,以其他各种民族法律法规为依托,依法开展民族工作,从制度上、法律上保障民族政策的贯彻实施。经过多年的探索和发展,我国已基本形成了一套初具规模的城市民族工作法律保障体系,为顺利开展城市民族工作和保障散居少数民族权益打下了扎实的基础。

  到目前为止,我国城市民族工作法制体系大致包括如下内容:一是中央人民政府颁布或批转的关于散居少数民族权益保障方面的文件和有关城市少数民族问题的专门行政法规。如1952年由政务院颁布的《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》,共有一个序言和八项规定。到了改革开放新时期,国务院又分别批转了国家民委《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》和中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》,这些报告都为城市民族工作发展提供了具体指导。近几年随着城市少数民族人口的增加,国家继续增强对散居少数民族的权益保障,分别在1993年颁布了《民族乡行政工作条例》、《城市民族工作条例》,对保障城市少数民族政治、经济、文化等各项权利作出了具体规定。二是国务院各部委关于城市少数民族问题的部门规章制度。三是省、自治区、直辖市地方人大制定的关于少数民族问题的工作条例和地方法规,如《武汉市城市民族工作办法》、《河南省清真食品管理办法》等。这些规定突出了特色性、规范性、针对性的特点,涉及少数民族事务的范围较广,如少数民族流动人口的就业、居住、子女教育、风俗习惯等。

  可见,我国从中央到地方对城市少数民族权益的保障和城市民族工作法治化建设都十分重视。尤其在立法方面,行政法规、地方性规章条例等,都为城市民族工作法治化的开展提供了基本的法律依据。

  (二) 依法治国对城市民族工作的重要意义

  依法治国为城市民族工作法治化提供了保障。改革开放以来,我国各项事务的发展都与法律体系的完善发展同步。市场经济是法治经济,民主政治是法治政治,法治是治国基本方略,是中国共产党执政的基本方式,国家治理现代化的过程也就是国家治理法治化的过程。由于城镇化的快速发展,城市少数民族流动人口逐渐增加。据《中国流动人口发展报告2014》显示,到 2013 年末,全国流动人口的总量为 2.45亿。其中,少数民族流动人口的比例超过了10%,人数达到了3000万。少数民族将不同地域的不同文化带入城市,在丰富城市文化的同时,也将民族因素带到城市的管理和服务中来,这就体现了城市民族问题的复杂性。然而,在具体的城市民族工作中,相关的配套立法较为宽泛、抽象,可操作性不强,指导性的法令较为单调,使得城市民族工作在调节民族关系等实际问题时起不到作用,而相关的政策和法规在市场经济条件下只能对流动的少数民族提供原则性的权益上的保障,而没有实质性的相关保障机制,使得一部分城市民族工作部门仍然依靠行政调节解决民族问题。随着法治中国建设的不断推进,城市民族工作的法治化也逐渐系统化,不仅能够保障城市中的少数民族各项权利的享有,同时也使得具体的民族突发性事件能够得到依法处理。

  二、城市民族工作法治化进程中存在的问题

  (一)指导城市民族工作的法律体系尚不完善

  城市民族工作已经开展了很长时间,但我国还没有颁布统一的关于城市民族工作的立法。长期以来,我国的城市民族工作主要以《城市民族工作条例》为依托,该《条例》在城市民族工作中起到了一定作用。然而,地方性的民族工作条例大多源于政府文件和领导讲话,具有抽象性和较大弹性,在具体城市民族工作实践中,这些条例内容参差不齐,又缺乏法律监督和法律制裁措施,在突发性事件中体现不出权威性、强制性和法治性,因此不能作为城市民族事务管理的主要手段。

  从民族工作法治化层面来讲,虽然法律的制定过程繁复、时间长,但其拥有较强的稳定性、权威性、可靠性,更能指导城市民族工作的有效开展,更加容易得到贯彻实施。所以,在新时期的城市民族工作开展中,要更加强调依靠法律为主、政策为辅。

  (二) 城市少数民族权益缺乏保障

  少数民族权益保障是宪法赋予的基本人权,它包括政治、经济利益和少数民族文化、风俗习惯和宗教信仰等方面的保障。按照宪法和法律规定,尊重、保护城市少数民族的各项合法权益,是城市民族工作部门的重要职责。

  伴随着交通便捷程度和社会开放程度的提高,社会的流动性特征日趋明显,城市越来越成为各民族成员共同生活、共同谋业的场域。摆脱原来生长环境的制约,寻求更好的谋生、发展机会,努力改善自身的经济状况,是少数民族流动人口进入城市的主要原因。城市中世居少数民族和流动少数民族的就业范围主要是餐饮业和零售业,其流动性和不稳定性较强。面对大量少数民族人员进城务工的局面,除了要保障其经济发展外,更需要加强少数民族民生建设,而诸如对文化风俗习惯的尊重、合法开展宗教活动、子女受教育等权益,都需要法律的保障。

  与此同时,大量的少数民族流动人口涌进城市,改变了城市民族工作的格局,对民族流动人口较多的地方,仅靠民族区域自治制度已经不能调节民族关系的发展和保障散居在各地的少数民族的权益,这就需要城市少数民族权益保障制度和《民族区域自治法》共同发挥作用。 就目前国家颁布的法律法规来看,除了《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》外,我国尚未出台明确针对城市和散居少数民族权益保障的法律法规。相关行政法规的法律效力相对较低,制定的时间多为上世纪90年代初期。随着城镇化进程的加快和市场经济的深入发展,我国散居民族工作面临新的形势,这些法规亟需进一步完善。

  (三)城市民族突发事件缺乏有效治理

  城市民族突发事件是在城市中由于经济、文化等因素引起的与民族问题相关的突发性事件。城市民族工作在城市突发性事件中发挥了积极作用,利用自身资源优势在突发性事件中协调汉族与少数民族间的关系,流动人口与常住人口间的关系,政府与少数民族间的关系,维护了整个城市社会的稳定。

  但从实践中发现,城市民族突发性事件多涉及民族风俗习惯和宗教信仰,以及城市发展与民族利益的冲突,这些事件多发生在基层。例如在城市现代化进程中,城市面临新的建设和改造,涉及到具体的拆迁问题,许多居民要按照政府的安排,迁居到其他地方或是获得相应的赔款。对于那些有特殊风俗习惯的少数民族,聚集区不仅仅是简单的生存空间,更多的是文化交流、宗教信仰的承载地。搬迁则意味着少数民族居民被分散,传统文化面临现代化冲击。政府在实施具体拆迁过程中,如果没有注意到这些问题,忽略少数民族的情感因素,单纯用经济赔偿政策来协调,很容易产生摩擦和冲突。相关政策条例治理方式不能从根本上解决问题,只会使相似事件再次发生。如果在城市民族工作中有配套的法律法规对突发性事件进行统一治理,不仅少数民族的权益能够得到充分的保障,同时,也加强了基层城市民族工作人员的工作效率和工作自信。

  三、 完善城市民族工作法治化的建议

  (一) 加强城市民族工作立法

  应加快制定城市民族工作的法律法规,形成保障城市民族工作有效开展的法律体系。民族工作以《民族区域自治法》为核心的法制体系已逐步进入法治正轨,各民族的法律意识也已逐步增强。尤其是《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》颁布以后,更进一步促进了民族工作的顺利开展。但由于城市民族问题较为复杂而相关的配套立法较少、可操作性不强,使得城市民族工作部门在调节民族关系等实际问题中起不到应有的作用。如果能有具体的法规来辅助城市民族工作的开展,民族事务在治理上加强公平公正的同时,也能提高城市民族工作效率。

  建立、健全民族法律法规体系,一方面要把一些经过长期实践证明的、能够成功解决我国民族问题的民族政策和有效做法上升到法律层面,增强其稳定性、权威性和强制性;另一方面,要根据形势的发展变化和城市民族工作的实践需要具体制定相关法规。例如:在规范清真食品管理上,国务院颁布的《城市民族工作条例》虽然涉及清真食品管理,但其提到的监管措施已经无法适应当前清真食品管理工作的需要。在执行中因监管力度不够严格,让假冒的“清真”食品扰乱市场,不仅伤害了民族宗教感情,也影响了民族关系和社会稳定。加强城市民族工作立法,不仅可以保障少数民族的权益,也有利于行政工作有法可依、有章可循。

  (二)对城市各族居民进行普法宣传

  法治的主体是人民而非国家机关,尽管法治建设离不开立法、执法与司法机关的民主立法、严格执法和公正司法,但他们只是法治的执行主体而非本源性主体。只有人民才是法治的主宰者。正如法国思想家卢梭所言:“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民们的内心里,它形成了国家的真正的宪法。”法律只有真正成为人们心中的法律时,才是真正的法治状态。

  城市的散居少数民族往往因人口少、居住分散、流动性强,其保障权益和相关管理工作容易受到忽视。因法律意识淡薄,城市少数民族在出现突发性事件中很少用相关法律来维护自己的权益,更多的是依靠非理性的措施来保障自身利益。事实上,这既不能从根本上解决实质问题,同时也阻碍了实际民族工作的开展。这就需要加强城市各族居民的法律意识,进行普法宣传,让城市少数民族懂得用法律来维护本民族的权益,用法律来监督城市民族工作。

  (三)严格按照相关法律法规处理城市民族宗教事务

  法律和制度保障是现代民族发展的必然要求,是缓解社会冲突、公平解决社会矛盾、推动社会有序发展的根本保障,加强城市民族工作法制建设是解决民族冲突的法律保证,是切实保障少数民族群众利益的坚实依靠。

  在长期的实践中,加强法制建设,用法律法规来规范民族工作,调整民族关系,推动民族工作法治化,是做好城市民族工作的根本保障。在过去的民族工作实践中,我们长期依靠政策来管理民族事务。现在,我们应该转变观念,做到依靠法律法规来开展民族工作。具体而言,要不断提高认识,自觉地做到以相关法律行政,依法开展民族工作,逐步做到完全依法行政,实现建立法治政府的目标。例如:国家宪法规定每个公民都有宗教信仰的自由。同时,任何人都不能干预别人的信仰自由,任何人都不能强迫其他人信教或者不信教。在一些地方,宗教事务也是民族工作的一个重要部分,所以,在平时的民族工作中应依靠法律来管理宗教事务。不管是基督教徒、穆斯林,还是藏传佛教徒等,其任何宗教行为是否合法应当根据明确的法律来判定,由司法系统以是否符合宪法和相关法律法规为准来进行干预。只有进一步建立民族法律法规体系,并将其贯彻实施到具体工作中,才能更好地推动民族工作的发展。


                                       

信息来源:市民族宗教局


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